《大遗址利用导则（试行）》编制过程及内容解读 2020-08-26

古遗址、古墓葬是我国文物保护单位中的重要类型。根据第三次全国文物普查统计，我国已登记不可移动文物766722处，其中古遗址类193282处、古墓葬类139458处，占登记总量的43.4％；而在5058处全国重点文物保护单位中，古遗址、古墓葬共计1612处，约占全国重点文物保护单位的三分之一。

古遗址古墓葬分布范围广、数量众多、价值重要、保护管理现状复杂，常常成为城乡建设与文物保护的矛盾焦点。在财政部、国家发展和改革委员会等多部门支持下，国家文物局正式启动了“大遗址保护”国家行动，初步形成了以“六片、四线、一圈”为核心，以150处大遗址为支撑的大遗址保护格局，累计评定公布36处国家考古遗址公园和67处考古遗址公园立项单位，11处大遗址被列入世界遗产名录，“大遗址”概念得到普遍认可，在传承弘扬中华优秀传统文化、促进区域协调发展和新型城镇化建设、增强中华民族的自豪感和凝聚力等方面的作用日益彰显。

但是，当前大遗址利用情况复杂、水平参差不齐，一些大遗址还存在考古研究滞后、价值提炼不足、利用策略偏差、展示体系欠缺，甚至盲目建设、过度开发等问题，这对大遗址的文物安全、价值传播、持续利用造成不利影响。如何调动各地政府、社会力量参与大遗址保护利用的积极性、主动性和创造性，同时又引导各方采取可持续的方式，科学确定大遗址利用策略、手段和方式，充分发挥大遗址保护利用的社会功能，为文物保护、文化传承与地方经济社会发展带来生机活力，已经成为进一步提升大遗址保护利用战略设计和宏观规划的关键问题。

2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，对大遗址保护利用工作提出了更高要求。以此为契机，国家文物局委托西安建筑科技大学建筑学院编制《大遗址利用导则（试行）》（以下简称《导则（试行）》）, 组成了由刘克成、王璐负责，常海青、王代赟、王新文、李晓蕾、岳圆等主要参与的项目组，并广泛邀请考古、文物保护、规划设计、文物管理等方面专家共同参与，通过实地调研、召开座谈会、研讨会，深入了解现状、收集各方意见。项目组不断探讨《导则》编制目的、适用对象、预设目标，在思辨中统一认识、在讨论中明确方向，经过几轮删改调整，最终形成了《大遗址利用导则（征求意见稿）》。2019年11月，国家文物局公开征求各地意见，共收到65条反馈意见，优化调整后形成《导则》最终稿。

为说明《导则》编制的思路、目标和特点，便于各方更好的了解和使用《导则》，本文重点介绍以下几方面问题：

第一，《导则》的定位和目标。

《导则》是一个技术性规范文件，更侧重于实操层面，而非强制执行的法律法规。《导则》提出大遗址利用的基础条件、对象、内容、方式、管理和运营要求，适用于大遗址利用的事务性工作指引、展示阐释体系建设指引、科学研究指引、传播教育指引、产业转化指引、社会服务指引、产业协调指引等。但是，为便于基层一线人员、大遗址专门管理机构和文物部门使用，《导则》仍积极探索了管理层面的操作要求，如明确“直接责任主体”、开展前期评估、建立管理机制、建立补偿机制、定期评估利用效果等，初步勾勒出大遗址利用的管理思路，为各方统一认识、逐步建立管理标准奠定了基础，也能够作为辅助各级文物部门、大遗址专门管理机构、从业者的技术工具。

第二，《导则》的适用对象。

《导则》适用于列入国家大遗址保护项目库的重要大遗址利用工作，其他古遗址、古墓葬利用工作可参照实施。这说明，《导则》主要针对“大遗址”，既列入国家大遗址保护项目库的古遗址、古墓葬。自2005年开始，国家文物局相继公布了“十一五”“十二五”“十三五”大遗址保护专项规划，并建立了国家大遗址保护项目库，虽然每五年编制专项规划时，项目库有所调整，但是总体保持了稳定性和延续性。

另一方面，由于列入国家大遗址保护项目库的“大遗址”名单相对固化、有限，在一定程度上会影响《导则》的普适性。对比1612处古遗址、古墓葬类全国重点文物保护单位，33万余处已知古遗址、古墓葬类登记文物点，项目库中150余处大遗址显然是极少数。而且，随着中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》在各地逐步实施，地方人民政府更加重视文物合理利用，参与古遗址、古墓葬利用工作的意愿更加强烈，也迫切需要政策指引、专业指导，能够让文物利用工作符合文物工作方针，纳入地方经济社会发展整体规划，并能够具有理论创新、制度创新、模式创新的发展空间。因此，《导则》也提出其他古遗址、古墓葬可以参照实施。